文稿譯自: 經濟學人，2015年8月7號

當政府無法提供基本的教育時，私人部門正逐步介入

　　Ken Ade私人小學外表毫無看頭，浪花錫片天花板搭建的教室，散落在臭味四溢的拉哥斯 (肯亞首都) 最有名的貧民區Makoko街上。 兩年級一個教室；室頂的風扇停擺；窗戶沒有玻璃，但早晨才過一半時，震耳欲聾的讀書聲四處可聽。 穿著格紋上衣的學生正和老師玩著益智遊戲和舞蹈；黑板上有粉筆寫著今日應工作事項。 在不遠處，於這些拼湊的教室後面是一棟兩層樓的政府學校。 在那裡，學生們望著她們的拇指發呆，因為老師沒來。

　　最近的統計初估拉哥斯的低成本私校有18,000所之多。 每年還有幾百家不斷成立。 學費平均是每月7,000 naira ($35)；有的可以低到3,000 naira，相對的，在2010~11年，市立學校僅有1,600所。 市裡有些地區，包括一半的 “浮水”區 (木板房子蓋在水面上) 卻連一所也沒有。

　　在已開發國家，私校通常收費高昂但以教育菁英為主。 但在開發中的奈及利亞，甚至世界上的其他許多地方，Ken Ade是另一個典型。 在2010年，開發中國家估計有一百萬所這種私有小學。 這些私校是教會或慈善機構經營的；有些是靠政府補助，但成長最快速的一群則是私人創辦的低成本、窮困地區 (每日人均收入少於兩塊美金) 的學校。

　　貧窮國家中私校生所佔比率比富裕國家的私校比重高: 私校二十年來學生佔比從10%上升到1/5。 而由於私校往往沒有登記，該佔比數字一定是低估的。 2011~12年拉哥斯的學校普查發現私校的數字竟然比政府記錄的多出三倍。 聯合國教科文組織UNESCO估計，貧窮國家的所有教育花費中有一半來自家長的口袋。 在富裕國家裡，這比率則低很多。 開發中國家私校蓬勃發展的原因之一是有心的家長們積極找尋沒有希望的公立學校教育替代方案。

私有化杏壇

　　如果要父母們選擇讓子女進入一所公立學校 (免費但學不到東西) 或私校但可以學到東西，大部分的父母如果能湊得出學費的話，都會選擇付費的私校。 在一個自由競爭的市場裡，私校間由於需要去爭取客人會展開競爭，也最終帶來整體品質的改進。 但是一篇由世界銀行的Andrabi、Das和Khwaja發表的報告指稱市場也可能阻止這種進步。 選擇一所私立學校時可以是完全理性的個人行為，但結果對整體私校水準的提升仍是有限的。 原因之一是家長缺乏客觀的標準。 那些公立學校很差的國家通常缺乏一套可信的全國考試制度。 為了吸收學生，私校可以慷慨地給學生打分數。 再者，競爭雖然可以使教師們提高出席率，或更努力地教學，但卻無法造就出好老師 — 師資無法無中生有。

　　教育某種程度上可以說是一種 “排序財”: 其目的是要讓一個人進大學或找到工作；在此要求下，只要讓學生打敗另一個競爭者就行了，而不是追求達到最高絕對水準。 尤其在沒有什麼選擇的農村地區，只要一點點好的私校就足以讓學生源源不絕地來。 而公立學校，由於沒有競爭，則沒有動機去改善。

　　這意味著選擇私校是 — 篩選孩童到不同程度的學校。 通常資訊較靈通的，較願意花心力的家長會佔據一些較好的學校 — 這些學校通常也靠著名聲保持她們在 “排序”中的地位。 從許多非洲及亞洲的研究發現低價的私校學生大都來自收入較高的家庭；這些家庭也較願意幫學童完成家庭作業或花錢於學前的教育。 研究 (大部分來自南亞) 總結發現家庭背景較佳的學生在判斷能力上較佳，但也限於一些而已。 另外在一些以家庭背景不同為旨的研究發現，較佳家庭學生的領先情況則又不明顯。

　　智利自1981年起實施代金券 (voucher) 制度 — 當時是在皮諾契將軍獨裁統治時期，為了讓貧窮學生能從壞的公立學校轉到好的私立學校，代金券可以讓學生拿來當學費交付他們選擇的學校，從而鼓勵兩類學校間的競爭。 今天有38%的學生在公立學校，53%在接受代金券的私校，而7%在收全額學費 (不收代金券) 的菁英學校。 在九十年代，即皮諾契之後，中間偏左的政府允許接受政府補貼的私校收取費用差額，以及選擇能力較佳的學生。

　　智利在所有拉丁美洲國家中，PISA (一項針對15所學童閱讀、數學和科學所做的測驗) 得分是最高的。 但這並不代表他們的教育制度值得大力鼓吹: 因為拉美所有國家在這項測驗中是全球最底層的1/3。 一旦把私校生家庭背景較佳的因素扣除後，再加計公立學校得接受最頑劣學生的不利因素，美洲開發銀行的Emiliana Vegas 則認為公立學校還表現比較好。

　　私立學校贏過公立學校的地方其實是在成本效益。 最近在印度Pradesh省做了一個實驗: 隨機給6,000名學生發了代金券，所以他們可以進入低成本的私校。 四年後拿了代金券的學生和沒拿到的做了一個比較。 兩群人在數學和Telugu (本地土語) 都表現得一樣好。 但私校生花在這兩門學科的時間比較少，所以他們可以有時間學習英語和科學；這兩門學科私校生的成績就比較好。 而對每一學生的花費，私校卻只有公校的1/3。 拉哥斯 (Lagos) 政府在2011到13年間至少花費美金230元給每位念完小學的學生；這是私校花費的兩倍。

努力的標竿

　　在智利，新的中間偏左政府正終結皮諾契的改革。 其中一項措施就是不讓以營利為主的私校參與代金券的活動。 以市場化為旨的教育改革新標準是巴基斯坦的Punjab省。 巴國全國有兩千五百萬小孩沒有進學校，有心改革的政治家正轉向私校尋求快速和低成本地擴充學生容量。 為了使市場更有效運作，他們提供家長們更多有關各私校及其教學的資訊，同時幫助成功的私校成長。

　　當局把教育大業下放給巴基斯坦的四個省份。 而Punjab省精力充沛的行政首長Shahbaz Sharif (巴國總理的兄弟) 規定該省在2018年時要達到100%學童就學的目標，但卻不准新加蓋任何小學。 變通的作法就是把錢透過PEF (Punjab教育基金會) 分派到私校去。 PEF是個獨立機構，專門關注極端貧窮的家庭。

　　辦法之一就是幫助創業者成立新學校，尤其是在農村地區。 另一個辦法就是發代金券給父母們，讓他們把小孩送到PEF指定的學校去。 有些學校整個被買了下來。 這些學校不能收取學費；老師們也必須接受訓練和監督。 雖然花費不到公立學校的一半，但成效至少一樣好。 PEF的常務董事Annnla Salman說:「私校有彈性多了，他們自己可以決定任用人選；在租來的建物裡很快設立學校；和在當地社區中聘僱教師。」

　　很關鍵的，Punjab省也不斷地加強監督和想辦法讓家長更進一步瞭解各校水準。 省方派遣了一千名配備了平板電腦的督察到各校去進行基本檢查 — 看看學校有沒有開門；學生和老師們有沒有出席。 他們開始用老師們針對學生準備的考題來考老師，看看他們自己能不能通過測驗。 一位官員板著臉說: 「初步結果並不好。」

　　在一個包括世界銀行、哈佛大學和Punjab省的聯合研究計畫中，某一些村子的父母會收到他們小孩在校成績卡，以及附近公私立學校平均的成績單。 一年後，參與 “送卡” 的村子比起沒有參加活動的同級村子有更多的孩子上學；這些學生的英文、數學和Urdu文的測驗成績也比較高。 這種辦法成本低廉，但成效卻比付錢給家長以鼓勵小孩上學的作法大。

　　PEF目前只教育Punjab省兩千五百萬學生中的兩百萬，這個名額到2018年時還會增加一百萬。 但同時，公立學校卻減少了兩千所；有些被合併、有些關閉了 — 這種情況在英國一定會引起軒然大波，但在Punjab卻沒有什麼擔心或憂慮的聲音；在巴基斯坦，父母喜歡送小孩到私校。

賒帳興學

　　NGO  (非政府組織) 和一些教育家活躍份子時常反對私校的擴展 — 理由是害怕那些最貧窮的人家的小孩無法上學；但其實這也是意識型態作祟。 去年十月聯合國教育人權的特派指導員Kishore Singh告訴聯合國大會會員說營利為目的的教育 “應該不允許存在，以保衛教育的崇高宗旨”。 其他較理性的人則呼籲開放私校但以更多的監督作配套。 聯合國人權委員會七月一號就通過決議敦促各國要對私校做出規範和監督。

　　但當政府敵視私校時，他們訂定的規範通常變成是為難私校的藉口。 他們慣用的所謂標準 — 指設備的質量、教師資格和薪水等，在許多貧窮國家的研究中，已被證實對教育成果沒有關聯。 最近幾年，許多貧窮國聘用臨時及未合格教師；薪水也比正常雇員低許多。 在印度、肯亞、巴基斯坦和馬利，這些低薪低資學校的教學成果也沒有比那些採永久聘僱教師的差。

　　許多小型的私校乾脆就不去登記；他們知道縱使去登記也不會成功，原因之一是到處無所不在的貪汙。 2009年印度聯邦政府規定所有私校都必須註冊。 這意味著私校們必須應付那些繁瑣且由州政府隨意追加的條件，例如: 學校必須有讓學生活動的操場 — 這一規定幾乎讓絕大部分在市區貧民窟中的學校出局。 另一項規定是教師的薪資要和公立學校等齊。 Uttar Pradesh州還限制每3年間學費的漲幅不得超過10%。 這些官僚體系的陋規就讓那些貪官有新的藉口索取賄賂。

　　需要閃躲官方的干擾的代價就是無法取得信用融資和無法享受到經濟規模。 一項在印度農村的調查發現有1/4的私校一年後就已經關門了。 部份經營得不錯的學校是因為低收入的家長收入不穩。 另一些關門的私校是因為經營者熱心有餘但生意頭腦卻不足。

　　在印度Punjab省的一項研究說明瞭缺乏信用如何遏止了私校的活動。 這研究隨機選擇了一批私校，然後給每所學校五百美金，要求這些接受捐款的學校提出這項獎助金的運用計畫 — 類似銀行要求借款者提出一個商業計畫書般。 一年後再對這些學校稽核，發現這獎助幾乎全部用在學校的改善上，而學生測驗分數也比那些對照組 (沒有接受獎助的學校) 高。

　　一項樂觀的情勢是低成本的連鎖營利型私校在非洲和亞洲的大城市擴展開來。 這類私校有些是由服務較高收入所得的家庭開始，然後蔓延到大眾化的市場。 這些連鎖經營者 (與美國一些特許私校教育家較相似) 的熱心高於一般獨立個體私校經營者。

　　橋梁國際學院 (Bridge International Academies) 在肯亞和烏幹達經營400所學校是這種連鎖型私校中的佼佼者；BIA背後有臉書老闆馬克卓別格和比爾蓋茲的支持，計畫在肯亞和印度開設更多學校。 Omega在加納有38所學校 (擁有經濟學人雜誌百分之五十的皮爾斯家族在Bridge和Omega也有投資)。 小型的低成本私校 (12所或更少的) 最近也紛紛在印度、奈及利亞、菲律賓和南非出現。

　　Bridge 利用集裝箱疊架起來的教室和手提電腦裡 (與中央電腦連線) 預先設計好的課程教學 — 來省去老師的訓練費用。 一項獨立的調查正進行評估，看看這種機械式的教學成效是否好過其他的方式 — 往往老師們本身都不瞭解他們自己使用的教材。 科技帶來的教學潛力不太可能在公立學校中被實現；因為老師和教師工會抵制任何可能增加監督或減少雇員的措施。

　　Ottawa大學的Srivastava說另一個趨勢是教學輔助的提供 — 包括課程的開發、科學教學工具和學校管理方面的訓練。 信用的提供也漸漸多起來。 Grey Ghost Ventures (設在亞特蘭大的一家投資公司) 自從2009年設立以來，在印度的六個省份已設立了所謂的 “印度學校融資公司”。 另一家在迦納的小型貸款計畫，IDP Rising School Program，則提供教師訓練給他們的客戶。 私校教學對這些公司來說可能是一項好的生意和投資；如果政府允許私校蓬勃發展的話，這對學童們也是好事一樁。

 

DDS編輯小組  2015，08-10

 

 

 

---